4．行政職能

行政職能體現(xiàn)了政府管理活動的實質(zhì)和方向，是政府活動內(nèi)容的總概括，是建立行政組織的基本依據(jù)。在不同的國家，行政職能是不同的。即使在同一個國家，不同歷史時期的行政職能也不同，行政職能會隨著國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展變化而變化。緊緊抓住轉(zhuǎn)變行政職能這個關(guān)鍵，加強監(jiān)管和宏觀調(diào)控職能，大力減少審批事項，增強服務(wù)功能，對于我國完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，起著關(guān)鍵性作用。

（1）概念與分類  行政職能亦稱政府職能，是政府依法對國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)進(jìn)行管理時所承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)。行政職能反映了政府管理活動的內(nèi)容和基本方向，決定了政府的規(guī)模和管理方式。行政職能有三個主要特征，即共同性、差異性和動態(tài)性。共同性和差異性體現(xiàn)了行政職能共同的管理功能和不同的階級屬性；動態(tài)性說明行政不是一成不變的，它隨著國家社會生活的變化而變化，社會變遷是行政職能發(fā)展和轉(zhuǎn)變的根本原因。

行政職能的主要內(nèi)容分為基本職能和運行職能�；�本職能包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會職能，它是按照政府管理所涉及的領(lǐng)域劃分的。這些職能集中體現(xiàn)了政府在國家社會生活中的整體作用以及行政管理的基本內(nèi)容和范圍，集中反映了行政管理這一上層建筑同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及其他上層建筑之間的辯證關(guān)系。

政治職能：軍事保衛(wèi)、外交、治安、民主政治建設(shè)職能。

經(jīng)濟(jì)職能：宏觀調(diào)控、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、市場監(jiān)管職能。

文化職能：發(fā)展科技、教育、文化、體育事業(yè)的職能。

社會職能：社會保障、社會化服務(wù)體系、生態(tài)環(huán)境和資源的維護(hù)、人口問題。

行政管理的運行職能是按照管理過程來劃分的行政職能：決策職能、計劃職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和控制職能。

（2）西方國家行政職能的演變  前資本主義時期是指奴隸制和封建制社會時期。奴隸制時期國家行政職能的重點在于政治統(tǒng)治，通過強化政治職能，采取殘暴的統(tǒng)治方式來維護(hù)奴隸主階級政權(quán)的生存和發(fā)展，經(jīng)濟(jì)職能十分微弱，社會管理職能也很少。

前資本主義時期的行政職能體現(xiàn)出兩方面的特點，一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強化；另一方面是社會管理職能的相對微弱，這是由奴隸社會和封建社會條件下的自然經(jīng)濟(jì)及其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。

自由資本主義時期是資本主義發(fā)展的上升階段。這一時期，英國古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)•斯密等以理性經(jīng)濟(jì)人假定為基礎(chǔ)，極力推崇市場機制這只“看不見的手”，反對政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，認(rèn)為最好的政府，就是最廉價的政府。因此，自由資本主義時期政府采取自由主義的管理方法，以保障資產(chǎn)階級的自由、平等、民主權(quán)利為目的，通過政治統(tǒng)治職能對新生的資產(chǎn)階級政權(quán)的鞏固和發(fā)展起著“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信條，主要依靠市場這只“無形的手”來調(diào)節(jié)和引導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)及其他各項事業(yè)的發(fā)展。

進(jìn)入壟斷資本主義時期以后，資本主義所固有的矛盾日益尖銳，自由主義的統(tǒng)治方法已不適應(yīng)這個時期的統(tǒng)治要求，形成了干預(yù)主義的政府職能論。這一時期資本主義國家充分地運用和強化了政府的政治統(tǒng)治職能，行政權(quán)力擴大，專政鎮(zhèn)壓職能大大加強，民主職能有所削弱。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，強調(diào)政府對社會經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)和干預(yù)，壟斷代替了自由競爭，壟斷資本和國家政權(quán)緊密結(jié)合，政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會職能都擴大和加強了，如政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序，通過預(yù)算和高額稅收、發(fā)行公債等辦法承擔(dān)某些社會公共事務(wù)，在收入及分配領(lǐng)域采取一系列福利措施等。

當(dāng)代西方學(xué)者既不贊成政府只承擔(dān)“守夜人”職責(zé)的自由主義，也不同意政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)主義，而主張有選擇地干預(yù)“市場失敗”。當(dāng)代西方國家的行政職能呈現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢：行政職能逐漸擴大。政治職能中的暴力職能相對減弱，而保持社會穩(wěn)定的調(diào)節(jié)職能趨于加強。這種調(diào)節(jié)職能表現(xiàn)為，政府通過與各種利益集團(tuán)、各種社會力量之間的妥協(xié)來達(dá)到平衡；通過吸收工人和人民群眾參與管理等，以緩和勞資矛盾、改善勞資關(guān)系；通過對上層建筑和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整與改革來適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及生產(chǎn)力的發(fā)展需求，保持現(xiàn)實和未來發(fā)展平衡等。政府的宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)職能的強化與行政職能的社會化同步進(jìn)行。為確保公共行政活動的順利進(jìn)行和經(jīng)濟(jì)活動的相對穩(wěn)定發(fā)展，當(dāng)代資本主義國家在行政改革中都加強政府宏觀協(xié)調(diào)，將一部分職能交還給社會，由社會組織替代政府進(jìn)行直接管理，實現(xiàn)社會職能社會化，這是當(dāng)代政府職能發(fā)展的新特點、新趨向。

西方國家行政職能演變的軌跡為：弱勢政府→ 強勢政府 → 有限政府。

（3）轉(zhuǎn)軌時期我國行政職能的轉(zhuǎn)變  行政職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)體制改革和社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求；行政職能的轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)行政職能體系合理配置的根本途徑；行政職能的轉(zhuǎn)變是機構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ)。

我國行政職能的轉(zhuǎn)變，重點是轉(zhuǎn)變行政的經(jīng)濟(jì)職能，確立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政的經(jīng)濟(jì)職能體系。職能方式的轉(zhuǎn)變：由運用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用經(jīng)濟(jì)手段為主，經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合；由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主；由重視計劃、排斥市場轉(zhuǎn)向把計劃與市場有機地結(jié)合起來。

職能關(guān)系是指不同的管理職能該由誰來行使以及管理主體之間職責(zé)權(quán)限的劃分。因此，分清職能、理順關(guān)系、明確不同管理主體之間的職責(zé)權(quán)限，這是實現(xiàn)行政職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在我國，政府職能關(guān)系主要表現(xiàn)為：中央與地方、上級與下級政府之間的職能關(guān)系；政企關(guān)系；政府與市場的關(guān)系；政府內(nèi)部各職能部門之間的關(guān)系。這其中政企是否分開是區(qū)分傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的主要標(biāo)志，也是轉(zhuǎn)變行政職能的根本途徑。理順政府與社會的關(guān)系主要體現(xiàn)：在管理范圍上，改變原來由政府包辦一切社會事務(wù)的做法，向社會提供“公共物品”；在管理模式上，從“大政府、小社會”轉(zhuǎn)變?yōu)?/font>“小政府、大社會”；在管理方法上，從傳統(tǒng)的以行政方法為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的以法律方法為主。政府要培養(yǎng)社會的自治能力，大力培育社會中介組織、為社會中介組織的發(fā)展提供生存空間，減少政府及其有關(guān)部門辦理中介事務(wù)；加快社會保障制度的改革，建立起與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會保障體系，從而確立起政府與社會的良性互動關(guān)系。（璧塵提醒：結(jié)合國務(wù)院機構(gòu)改革“大部制”的相關(guān)內(nèi)容）