2011年《半月談》第17期
《半月談》2011年第17期：“制度休眠”現(xiàn)象調(diào)查
好制度不落實，深負民望國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中國人民銀行、監(jiān)察部等相關(guān)部委制定的《關(guān)于規(guī)范商業(yè)預付卡管理的意見》（以下簡稱《意見》）�！兑庖姟芬�(guī)定，一次性購買1萬元及以上不記名商業(yè)預付卡的單位或個人應進行實名登記。
除了實名制以外，《意見》還指出，單位一次性購卡金額達5000元（含）以上或個人一次性購卡金額達5萬元（含）以上的，通過銀行轉(zhuǎn)賬方式購買，不得使用現(xiàn)金；不記名商業(yè)預付卡面值不超過1000元，記名商業(yè)預付卡面值不超過5000元。
出臺這種規(guī)章制度，被認為是遏制購物卡行賄這種特殊類型腐敗的一種嘗試，公眾對其寄予厚望。然而，《意見》出臺至今已近兩月，記者在鄭州市部分大商場、超市采訪發(fā)現(xiàn)，由于缺乏有效監(jiān)管，鄭州市場上預付卡買賣仍然很“自由”。
在花園路一家大型商場，記者問導購員：“單位發(fā)福利，想買一些購物卡，需要什么手續(xù)？要不要帶身份證進行登記？”導購員對于記者買卡的金額等連問都沒問，就很熱情地回答：“去四樓的團購部直接辦理就行了，現(xiàn)金、刷卡都可以。不需要啥身份證明，也不用登記。”
類似的情形也發(fā)生在人民路的一家商場里。在購卡柜臺前，交錢、開票、拿卡實行“一條龍”服務(wù)。整個購卡過程中，記者并未觀察到有索要消費者身份證明的情況。
對于為什么《意見》出臺后購卡與以前并沒有什么不同的疑問，鄭州一家大型連鎖超市團購部的負責人笑著回答：“雖然現(xiàn)在確實有關(guān)于‘實名制’‘面值限額’等的要求，但并沒有什么部門來嚴格監(jiān)管，這種情況下，你說難道商場、超市會自己給自己找麻煩嗎？”
顯然，如果執(zhí)行不力，無論規(guī)章制度出臺的初衷有多好、設(shè)計有多嚴密，都不會發(fā)揮出應有的效益。值得注意的是，與商業(yè)預付卡有規(guī)定卻執(zhí)行不到位相類似的事情，在現(xiàn)實生活中其實時有發(fā)生。而好制度得不到很好的落實，很容易引發(fā)民眾的疑慮和失望。
前不久，針對社會反映強烈的公路收費問題，河南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省交通運輸廳、省發(fā)改委等單位制訂的《河南省收費公路專項清理工作實施方案》，提出在2012年5月之前，在全省范圍內(nèi)開展收費公路專項清理工作。
《方案》規(guī)定，未經(jīng)省政府批準設(shè)置的收費公路及收費站（點）、超過省政府批準期限收取通行費的收費公路及收費站（點）、已還清建設(shè)貸款的政府還貸收費公路、2009年1月1日后批準立項的二級收費公路等8種收費公路項目將被制止。
看到媒體上發(fā)布的消息，記者采訪的一位鄭州市民表示自己既喜且憂。喜的是，有關(guān)部門再次出臺紅頭文件，表示要用一年左右的時間，對收費公路進行專項清理，如果目標能夠?qū)崿F(xiàn)，那么車輛的通行成本肯定會大大降低；憂的是，不知這一政策能不能真的落地，很擔心它會像之前的一些政策一樣，因不被落實而成為一紙空文。
2008年2月27日，國家審計署對18個省市收費公路建設(shè)運營管理情況審計調(diào)查的結(jié)果顯示：總投資1.78億元、號稱“亞洲第一大公路橋”的鄭州黃河公路大橋，1996年已經(jīng)全部還清貸款，但仍然繼續(xù)違規(guī)收費14.5億元。
這項調(diào)查結(jié)果公布后，在河南引起軒然大波，人大代表、政協(xié)委員及媒體多次對鄭州黃河公路大橋收費合法性提出質(zhì)疑，揭露其管理混亂和收費不合理之處，但問題并沒有得到解決。截至記者發(fā)稿時，鄭州黃河公路大橋仍在繼續(xù)違規(guī)收費。
“制度休眠”表現(xiàn)多樣，危害巨大
俗話說，不依規(guī)矩，不成方圓。任何社會要有序運轉(zhuǎn)，都必須有一套規(guī)則、制度。在我國，這一套規(guī)則和制度包括法律、規(guī)章、政策等多個層次，涵蓋了社會生活的各個方面，為保障民眾權(quán)益提供了堅實的依據(jù)。然而，在實際生活中，由于一些部門和人員執(zhí)行不力，好制度的效應并沒有完全發(fā)揮出來，導致“制度休眠”，以至于有時老百姓發(fā)出這樣的感嘆：“有些制度看得見卻摸不著。”
“制度休眠”有種種表現(xiàn)。
一是落實不力，讓惠民政策在有的地方成為“空文”。
好政策還需落實好。近年來，中央出臺的惠民、利民政策很多，社會反響強烈，百姓紛紛叫好。但這些政策在執(zhí)行過程中，由于情況復雜、利益關(guān)聯(lián)等原因，有時會發(fā)生變形走樣的情況，惹來民眾的怨聲。
二是監(jiān)管缺位，讓一些規(guī)章制度在有的領(lǐng)域凌空蹈虛。
相關(guān)部門出臺的一些規(guī)章制度很有針對性，往往是為了整頓、清理當下的一些不良現(xiàn)象。但在實際執(zhí)行過程中，這些規(guī)章制度有不少淪為“應景之作”，嚴重損害了政府和相關(guān)部門的權(quán)威。這其中的一個重要原因，就是一些具體執(zhí)行部門沒有真正履行職責，發(fā)揮應有的監(jiān)督、檢查作用。
三是辦事人員相互推諉，“躲、拖、推”，讓百姓訴求成為“皮球”。
群眾利益無小事，全心全意為人民服務(wù)是黨的宗旨。有的地方、有的部門對攸關(guān)群眾利益的事情推諉塞責，不聞不問，這不僅是對個人權(quán)益的漠視，更是對黨的執(zhí)政理念的漠視。一些與群眾切身利益相關(guān)的事情，如果解決不好，服務(wù)不到位，就會動搖民眾對黨和政府的信任，這是需要引起高度警惕的。
現(xiàn)階段，社會進入轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期，群眾利益訴求復雜，許多造成很大社會影響的突發(fā)事件、群體性事件，往往都是肇端于不起眼的小事。各級行政部門如果不能主動回應群眾關(guān)切，切實按照各種規(guī)章制度行使權(quán)力、履行職責，各種矛盾就難以消解在萌芽狀態(tài)。
落實難原因復雜，亟待重視
一些制度為何執(zhí)行起來那么難，好制度為何患上“腸梗阻”？
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些干部有“官本位”思想，在工作中養(yǎng)成了只對上負責的習慣，對于群眾提出的問題，尤其是一些棘手問題，能推就推。
南京市紀委督察辦副主任甘繼勇表示，一些地方干部對領(lǐng)導的批示，執(zhí)行起來往往很堅決。但如果單單只是群眾的訴求，沒有來自領(lǐng)導的壓力，那么辦理的積極性有時就會大打折扣，甚至寧愿讓好制度“休眠”。“你有你的制度，我有我的解讀。”遼寧同格律師事務(wù)所執(zhí)行合伙人陳寶龍這樣形容少數(shù)基層干部的心態(tài)。
干部在政績觀上存在的問題也是導致“制度休眠”的重要因素。
專家表示，在回應群眾訴求、解決矛盾沖突方面，已有不少渠道。一些制度“休眠”、“梗阻”的背后，其實是部分地方干部片面追求政績帶來的。在這些人眼中，如果中央的一項制度執(zhí)行后對提高自己的政績有利，那么就會積極主動，反之，有時就會敷衍了事。甘繼勇認為，長期不能很好解決的群眾訴求，一般都是難辦的麻煩事。如果對干部缺少解決這方面問題的考核，不能形成正確的政績導向，那么一些“懶政”的官員就“多一事不如少一事”，能不惹麻煩就盡量不惹麻煩，這就必然造成互相推諉現(xiàn)象的出現(xiàn)。
與此同時，地方、部門和個人利益有時也會成為制度執(zhí)行過程中的干擾因素。
北京盈科南京律師事務(wù)所律師吳宇表示，近年來，一些地方因征地拆遷引發(fā)了諸多矛盾，很大一部分原因就是地方政府盯住了土地市場的巨大利益，從而置國家法規(guī)和政策制度于不顧，搞大面積強拆強征。在拆遷的過程中，有時也不按照相關(guān)補償標準的要求，給予被拆遷居民合理補償。江蘇省淮安市委副秘書長、信訪局局長邱金義坦陳，一些信訪問題的產(chǎn)生，往往是因為職能部門不能真正從群眾利益出發(fā)來考慮問題，而是斤斤計較于部門利益或者個人得失。
廣西師范大學宣傳部長張藝兵則認為，在分析“制度休眠”的原因時，我們還應該注意到，在某些領(lǐng)域，基層確實存在著執(zhí)法人員不足、執(zhí)法經(jīng)費不夠、技術(shù)裝備缺乏的問題，這在一定程度上也影響了監(jiān)管成效，影響了制度執(zhí)行的效率，應當想辦法予以解決。
受訪專家認為，傳統(tǒng)觀念一般認為“只要制度好，還怕管不了？”其實這樣的認識并不全面——光有好制度還不行，制度不會自我執(zhí)行，必須強調(diào)制度的落實，要求各級行政部門對此認真負責。當然，制度執(zhí)行的環(huán)境如何、制度發(fā)揮作用的基礎(chǔ)如何，這些也是我們應該思考的問題。只有改善制度執(zhí)行的環(huán)境，努力規(guī)避各種容易讓好制度“休眠”的不良因素，才能讓好制度發(fā)揮更大的作用。
如何讓好制度發(fā)揮最大效益、如何破解“制度休眠”困局？各地進行了各種形式的探索。
建立正確的政績導向
從目前各地的考核來看，上級對下級的考核往往過于注重GDP指標和招商引資指標，一些地方的職能部門通常也是以經(jīng)濟指標為考核重點。這造成一些地方干部把發(fā)展經(jīng)濟的“第一要務(wù)”當作“惟一要務(wù)”，熱衷于招商引資、上項目，對民生問題不夠重視，把群眾中特定群體的合理利益訴求當成了“雜音”，民意、民怨難以入腦、上心，這必然造成一些為百姓謀利益的好制度落實不到位。
建立檢查和考評機制，是提高制度執(zhí)行效率的關(guān)鍵之舉。專家表示，首先要做到制度內(nèi)容的公開透明，讓群眾了解，知道哪方面的訴求應該由哪個部門來解決。在此基礎(chǔ)上，建立一整套科學的考評機制，形成正確的政績導向，將有助于解決各類群眾訴求。
據(jù)了解，自2006年起，福州市建立了“12345”便民呼叫中心，實行24小時實時互動和全天候在線服務(wù)，對群眾的訴求統(tǒng)一受理。福州市及所轄縣（市）區(qū)兩級信訪局負責訴求件的批轉(zhuǎn)和審核工作，職能單位聯(lián)網(wǎng)負責辦理，效能部門對承辦單位工作質(zhì)量和工作效率進行實時監(jiān)督。
福州市效能辦副主任李峰說，為避免網(wǎng)上訴求辦理流于形式，效能部門加強效能監(jiān)督，把“12345”訴求件辦理質(zhì)量納入機關(guān)效能考核范疇，群眾訴求辦理情況成為對相關(guān)單位和個人進行考核的重要指標。
這一平臺運行5年來，福州市各級機關(guān)為群眾辦理訴求的積極性大大提高，行政不作為的數(shù)量大大減少，各項制度的執(zhí)行率也不斷提高。5年來，這一平臺共受理群眾有效訴求達52萬件，群眾和企業(yè)的滿意率達92.7%。
專家表示，由此可見，要保證相關(guān)制度得到全面、高效落實，就不僅要強化制度執(zhí)行體系的建設(shè)，更要抓住考評這個關(guān)鍵點。有執(zhí)行、有考評，考評結(jié)果與政績掛鉤，這樣就會形成一種導向，增強制度執(zhí)行的剛性。
加大監(jiān)督懲處的力度
解決“制度休眠”問題，從問責的角度就是要加大對制度執(zhí)行不力，“懶政”、“庸政”等行為的懲處力度，警醒那些碌碌無為者，那些只為各自部門、地方和自身利益考慮的執(zhí)行者。
專家表示，任何規(guī)章制度，都要有責任追究機制。要考慮不執(zhí)行怎么辦，誰來負責任，怎么樣處罰。
據(jù)湖南省監(jiān)察廳副廳長李利君介紹，湖南省為解決一些地方有制度不執(zhí)行，不作為、緩作為等企業(yè)和群眾反映強烈的問題，將采取九種方式，處理影響機關(guān)效能和損害經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的行為，嚴重者將被免職。
湖南省最新出臺的《關(guān)于影響機關(guān)效能和損害經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境行為處理辦法》，對需要問責的行為及處理方式，作了十分具體詳盡的規(guī)定。“九種處理方式包括：誡勉談話、責令書面檢查、公開道歉、通報批評、停職檢查、調(diào)離工作崗位、引咎辭職、責令辭職、免職。” 李利君說，這一處理辦法對各種有制度規(guī)章卻不認真執(zhí)行的“庸政”、“懶政”等行為開出了極其嚴厲的罰單。
李利君介紹，問責的范圍，包括全省各級黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)及其所屬部門和機構(gòu)以及經(jīng)授權(quán)、委托具有公共事務(wù)管理職能的組織及其工作人員。人民團體、事業(yè)單位、國有及國有控股企業(yè)及其工作人員和機關(guān)聘用人員、借調(diào)人員也參照執(zhí)行。
據(jù)了解，通過嚴厲的問責，湖南省各地各級干部作風提升明顯，制度執(zhí)行不力及“懶政”、“庸政”等行為明顯減少。
讓群眾參與激活“休眠”制度
避免“制度休眠”，關(guān)鍵的因素在于最大限度地讓群眾參與進來，讓群眾對干部干得好壞有發(fā)言權(quán)。只有這樣，干部才能真正重視群眾的感受，改變行政理念。
2011年2月，新疆對自治區(qū)職能部門中不作為的干部“亮劍”，群眾評議“滿意度”成為重要指標。通過評議，在基層干部和群眾眼中有“懶”、“庸”、“拖”等問題的干部被“處理”。
據(jù)介紹，自治區(qū)人民政府辦公廳會同自治區(qū)紀檢監(jiān)察廳、黨委組織部采取召開會議、發(fā)放評議表的形式，分兩批對自治區(qū)涉及經(jīng)濟領(lǐng)域的16個廳局26個處室的作風效能情況進行了評議和征求意見，內(nèi)容涉及依法行政、工作效能等多個方面，主要采信基層干部和群眾評議。共收回評議表2857張，征求意見368條。
根據(jù)最終的評議結(jié)果，自治區(qū)黨委、人民政府決定，對群眾滿意度低、總體評價和分項評議的“好”票率達不到50%，以及在征求意見中被反映問題較多單位的相關(guān)責任人進行了問責。
群眾評議的意義在于樹立一種導向，讓基層官員能樹立正確的政績觀，為百姓服務(wù)。只有樹立了這種導向，好制度才不會“休眠”。
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