2010年《半月談》第22期
《半月談》2010年第22期【半月評論】：加快推進社會體制改革
黨的十七屆五中全會《決定》指出，“必須以更大決心和勇氣全面推進各領域改革，大力推進經(jīng)濟體制改革，積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，加快推進文化體制、社會體制改革，使上層建筑更加適應經(jīng)濟基礎發(fā)展變化，為科學發(fā)展提供有力保障”。加快推進社會體制改革，是當前和今后一個時期我國全面深化改革的重要突破口，需要擺上突出位置。一、什么是社會體制？
涉及到社會領域，我們通常會面對一組術語：社會建設、社會發(fā)展、社會體制、社會管理、社會事業(yè)、社會和諧、社會穩(wěn)定、社會治理、社會政策、社會組織、公共服務、改善民生等等。相比較經(jīng)濟領域，我國社會領域的事情，無論是理論上還是實踐層面，都相當滯后。比如說對上述術語內(nèi)涵外延的界定，就有著較大的不確定性，在不同文件、不同場合有時是相互交叉重疊的，有時又是相互可以替代的。例如，有的學者就認為，社會體制也即社會管理體制。因此，有必要進行一個初步的梳理。
關于“社會建設”，黨的十七大報告首次把“社會建設”與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設并列（有些語境下，還要加上黨的建設），作為社會主義事業(yè)總體布局的一部分，提出“加強社會建設，全面改善人民生活”。這標志著社會建設被正式納入了國家發(fā)展戰(zhàn)略。顯然，“社會建設”是內(nèi)涵很大的概念，在國家發(fā)展和社會進步中，除去經(jīng)濟、政治、文化的部分，剩下的都屬于“社會建設”。需要特別指出，這里的“文化”是“大文化”的概念，既包括文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)，也包括意識形態(tài)、思想道德和價值觀等，有些語境下甚至還包括科技教育人才等，它們總體構成“國家軟實力”。
社會建設包括哪些內(nèi)容？黨的十六屆六中全會關于構建和諧社會的《決定》在論述社會事業(yè)建設時，提到了推進新農(nóng)村建設、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實施積極的就業(yè)政策、發(fā)展和諧勞動關系、優(yōu)先發(fā)展教育、加強醫(yī)療衛(wèi)生、發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)、加強環(huán)境治理等7個方面；在論述保障社會公平的制度建設時，提到了規(guī)范收入分配秩序、完善社會保障制度等3個方面；在論述加強社會管理時，提到了推進社區(qū)服務、健全社會組織兩個方面。黨的十七大報告在論述社會建設時，主要提到就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會管理等5個方面。黨的十七屆二中全會則主要提到就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、人口和社會管理等6個方面。不過，這些列舉都不宜作為理論劃分的標準，而是不同時期、不同場合強調(diào)的工作重點有所不同。
關于“社會發(fā)展”，它與“社會建設”大體上是同一事物的不同表述，側重點略有不同，形象地說屬于同等級別的大概念。“社會發(fā)展”既包括教育、科技、文化（這里的文化是狹義上的，主要指文化事業(yè)）、衛(wèi)生、體育等社會事業(yè)發(fā)展，也包括社會就業(yè)、社會保障、收入分配、公共安全、社會穩(wěn)定等社會管理方面的內(nèi)容，還包括社會結構、人口發(fā)展、社會組織、社會服務等社會運行體制機制方面的內(nèi)容。民生是與社會發(fā)展密切相關、相互交叉的一個概念。民生問題是人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。解決民生問題的根本目的，是要讓廣大人民群眾安居樂業(yè)、過上有尊嚴的幸福生活。國外通常把社會保障、公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生這三個方面，作為政府必須提供的基本公共服務，也稱基本民生問題。考慮到我國國情，還應當加上就業(yè)，也就是說就業(yè)、社會保障、教育、衛(wèi)生是基本民生問題。一般地說，社會發(fā)展主要是指社會事業(yè)發(fā)展和改善民生兩大方面。
關于“社會體制”，也是大概念。過去我們一般將它與經(jīng)濟體制、政治體制并列，今后按照十七屆五中全會的提法，還要加上“文化體制”。黨的十七大提出的經(jīng)濟、政治、文化、社會“四大建設”，對應這里的“四大體制”。
關于“社會管理”，有廣義和狹義之別，一些學者有時給予廣義理解，但人們更多地在狹義上使用該術語。我們通常講，政府有經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四項基本職能，其中的社會管理就是狹義上的。至于其他一些術語，也是低一層次的，從屬于社會建設、社會發(fā)展、社會體制這樣的大概念。
那么，何謂社會體制？本文認為，從政府四項基本職能的角度界定比較科學，社會體制主要涉及社會管理和公共服務兩個方面。據(jù)此，可以把社會體制界定為：圍繞公共服務和社會管理而進行的一系列制度安排，主要包括社會事業(yè)體制、社會管理體制和公共服務體制等三個方面。其中，社會事業(yè)涉及教科文衛(wèi)體，社會管理涉及就業(yè)、收入分配、社會保障、人口發(fā)展、社區(qū)和社會組織、公共安全和社會穩(wěn)定等，但公共服務體制又與社會事業(yè)體制、社會管理體制有很大的交疊，為避免重復，這里側重指公共財政、公共服務供給和公共服務提供方式等方面的體制問題。
應當說，對社會體制如此概括或劃分是初步的，也是相對的。其實，經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制這四個方面，也是相互聯(lián)系、相互交織的，劃分本身也是相對的。比如說，文化就有廣義的“大文化”和狹義的“文化事業(yè)”之別。就業(yè)、收入分配、社會保障等方面的體制問題，既可以說是社會體制，也可以說是經(jīng)濟體制。而社區(qū)建設、社會組織、社會利益關系等社會管理體制問題，直接涉及政府職能轉變、民主法治建設，實際上與政治體制密不可分。
二、社會體制現(xiàn)存的突出問題
當前，一方面，隨著改革開放的不斷深入，經(jīng)濟體制轉軌和社會轉型不斷深入，工業(yè)化和城市化進程顯著加快，利益主體多元化，就業(yè)方式多樣化，社會組織形式復雜化，社會問題和社會矛盾凸顯。另一方面，隨著經(jīng)濟快速發(fā)展和人民收入水平提高，人們對公共產(chǎn)品、公共安全和社會服務方面的需求迅速增長。這些新形勢新情況，對現(xiàn)有的社會體制提出了很大的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)為“四個不適應”：
第一，公共產(chǎn)品供給總量不足，不適應人民急劇增長的公共服務需求。目前社會領域的問題較多，但最突出的是總量問題。人民群眾對“看病難、看病貴”、“上學難、上學貴”的反映由來已久。近些年來，可能還要加上住房難、住房貴。社會保障的制度體系呈現(xiàn)“碎片化”，覆蓋面窄，保障水平不高，特別是農(nóng)民、農(nóng)民工和城鄉(xiāng)無業(yè)人員、殘疾人等特殊困難人群的基本生活保障問題得不到有效解決。應當看到，總量問題說到底還是個供給體制問題，是放開準入的問題。一方面，政府對社會領域的事務包攬過多，一提到社會事業(yè)發(fā)展和改善民生，就過分強調(diào)所謂“公益性”和“政府主導”，似乎一點也容不得外人插手，而實際上無論從我國的國情國力還是發(fā)展階段來看，政府并不具備大包大攬的能力。另一方面，一提到 “民間資本”、“社會力量”和“市場化”、“產(chǎn)業(yè)化”，就視為洪水猛獸，或者存在“玻璃門”現(xiàn)象，表面上社會力量進入社會發(fā)展領域并無法律和政策障礙，但實際上卻進入不了。解決公共產(chǎn)品和社會服務總量不足問題，必須打破體制障礙，推進公平準入，實現(xiàn)供給主體多元化，政府集中精力保“基本”，“非基本”部分則通過產(chǎn)業(yè)化、市場化來解決。
第二，公共產(chǎn)品供給機構不合理，不適應公共服務均等化的新要求。我國目前公共服務資源配置不公平，存在三個不均衡：一是城鄉(xiāng)之間不均衡，農(nóng)村明顯落后于城市。二是地區(qū)之間不均衡，中西部地區(qū)明顯落后于東部地區(qū)。三是不同社會群體之間不均衡。流動人口享受的公共服務大大低于戶籍人口。為少數(shù)人服務的城市大醫(yī)院、城市重點學校集中了過高比例的公共資源。針對不同職業(yè)人群的社會保障制度和待遇水平差異很大。結構問題，說到底也是個體制問題，特別是公共財政體制問題，當然也涉及城鄉(xiāng)二元結構、戶籍制度等。
第三，社會管理體制機制停留在傳統(tǒng)層面，不適應經(jīng)濟社會轉型的新要求�，F(xiàn)在，越來越多的“單位人”成為“社會人”，越來越多的勞動者在非公有制組織就業(yè)，越來越多的流動人口去異地謀生。在這種背景下，傳統(tǒng)的社會管理手段和方式，已經(jīng)不能有效調(diào)節(jié)社會利益關系和化解社會矛盾。一些地方出現(xiàn)了群體性事件增多、公共安全事故頻發(fā)、社會治安潛在隱患增大、生態(tài)破壞和環(huán)境污染嚴重等突出問題。各類民間組織發(fā)揮緩慢，難以成為承接政府職能轉移的有效載體。城鄉(xiāng)社區(qū)建設有待加強。解決這些問題，根本上還是要靠推進體制改革。
第四，社會領域相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重滯后，不適應人民群眾多層次、多樣化的需求。通常所說的服務業(yè)，按服務對象一般可分類為生產(chǎn)性服務業(yè)、生活（消費）性服務業(yè)和公益性服務業(yè)（也即社會服務業(yè)）。我國服務業(yè)在國民經(jīng)濟中占比偏低是一個老問題，其中社會服務業(yè)在服務業(yè)中的占比偏低問題則更為突出。如在教育科研、文化體育、廣播電視、新聞出版、醫(yī)療衛(wèi)生、后勤服務、市政服務、勞動就業(yè)、社會保障、社會養(yǎng)老等方面，往往過于看重其公益性的一面，反而抑制了其產(chǎn)業(yè)一面的發(fā)展。例如社會養(yǎng)老服務，據(jù)統(tǒng)計，發(fā)達國家機構養(yǎng)老床位數(shù)約為老年人口總數(shù)的5%，而我國該比例僅為0.8%，即千名老人只有8張床，遠遠不能滿足需求。因此，必須加快適宜產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的社會事業(yè)的改革步伐，實行政社分開、事企分開、營利性機構與非營業(yè)性機構分開，培育符合市場經(jīng)濟發(fā)展和適應社會多層次需求的社會服務主體。
三、推進社會體制改革的基本思路
推進社會體制改革，必須以科學發(fā)展觀為指導，緊緊圍繞構建社會主義和諧社會，以保障和改善民生為重點，進一步理順政府與社會的關系，政府要加大公共財政投入，集中精力搞好基本公共服務，為全體公民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品；同時鼓勵社會力量以多種方式進入社會事業(yè)和民生領域，加快發(fā)展相關產(chǎn)業(yè)，滿足人民群眾多層次、多樣化的需求。要創(chuàng)新公共服務和社會管理的方式，引入比較充分的市場競爭與激勵約束機制，全面改善效率與質(zhì)量，提高人民群眾的滿意度。
主要目標是，到2020年，基本建立起符合國情、比較完善、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，確保國民人人享有基本公共服務；基本建立起政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、運轉高效的社會管理體系，滿足公眾訴求表達、矛盾調(diào)處、權益保障和社會動員等方面需求，維護公平正義和社會穩(wěn)定。
推進社會體制改革，應當把握以下四個基本原則：
一是明確區(qū)分社會領域的“基本”與“非基本”屬性。無論是教科文衛(wèi)體等社會事業(yè)，還是就業(yè)、收入分配、社會保障、社會穩(wěn)定等社會管理，都具有雙重屬性：其一是“事業(yè)”的屬性，作為一種“公共產(chǎn)品”向全社會提供，與此對應的事務主要是政府職責，屬于保“基本”的范疇；其二是“產(chǎn)業(yè)”的屬性，作為一種“社會服務（業(yè)）”由社會成員按需購買，這部分職責屬于“非基本”的范疇，需要借助企業(yè)或社會力量來承擔。比如說，同樣是在眼睛上動刀，切除白內(nèi)障是保“基本”的范疇，由政府的基本醫(yī)療衛(wèi)生提供；而拉雙眼皮，則屬于“非基本”，由產(chǎn)業(yè)來解決。
二是堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)。著力推進基本公共服務均等化，優(yōu)化公共資源配置結構，促進機會均等，保證不同社會階層、所有社會成員都等公平公正地分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。要優(yōu)先滿足農(nóng)村、欠發(fā)達地區(qū)和貧困群體基本公共產(chǎn)品的需要，以加快消除現(xiàn)存的不均衡和差距。
三是充分發(fā)揮社會資金和各類社會組織的作用。在政府的主導作用下，鼓勵和支持社會資金和社會組織參與公共服務和社會管理，探索建立多元化的社會治理機制，促進公共產(chǎn)品和社會服務供給多層次、多樣化。
四是引入市場競爭機制。打破部門和行業(yè)壟斷，創(chuàng)新服務提供方式，通過競爭降低管理和服務成本，增強社會發(fā)展的活力，全面提高公共服務與社會管理的效率與質(zhì)量。政府要切實承擔起嚴格監(jiān)管的職責。
四、當前推進社會體制改革的重點措施
第一，盡快實現(xiàn)基本公共服務均等化。這是解決民生突出問題、化解社會矛盾、促進社會和諧、維護社會公平正義的迫切需要。所謂基本公共服務均等化，是指政府為社會成員提供基本的、與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的公共產(chǎn)品和服務，既體現(xiàn)為機會均等，也體現(xiàn)為結果的大致相同�；竟卜⻊丈婕暗念I域比較寬，結合我國國情并借鑒國外經(jīng)驗，重中之重是解決好教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障這三大“基本民生”問題。從公共服務體制改革的角度看，要解決兩個關鍵問題：一是制度供給不均的問題。就是要突破城鄉(xiāng)“二元”結構的局限，在基本公共服務方面實行全國統(tǒng)一的制度安排，使全體公民的機會均等，并尊重社會成員的自由選擇權。二是公共資源配置不均的問題。包括人財物方面的公共資源配置，其中公共財政資金配置最為關鍵。要盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人均財政性義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會保障，以及公共文化體育、公共安全、公共環(huán)境、公共基礎設施等方面支出的均等化。
第二，下決心解決收入分配突出問題。收入分配關系社會公平正義，影響社會和諧穩(wěn)定，不僅是一個經(jīng)濟問題，而且是重大的政治和社會問題�，F(xiàn)在，我國國民收入分配秩序不盡合理，分配不公問題比較突出，收入分配秩序不夠規(guī)范，城鄉(xiāng)、地區(qū)和行業(yè)收入差距拉大，不同社會成員收入差距過大。這些問題已經(jīng)成為經(jīng)濟社會發(fā)展的突出問題，也是許多矛盾的交匯點。收入分配問題在很大程度上是體制性問題，必須通過深化體制改革來解決。建議用3~5年的時間，完善收入分配制度，基本解決收入分配領域的體制機制性問題，初步遏制收入差距不斷擴大趨勢，堅決防止兩極分化，有效緩解收入分配突出矛盾。到2020年，收入分配關系基本理順，覆蓋城鄉(xiāng)的、普惠制的社會保障體系基本健全，形成“橄欖型”收入分配格局�；舅悸肥牵枰瑫r從初次分配和再分配兩個環(huán)節(jié)動手，其中初次分配尤為關鍵。在初次分配環(huán)節(jié)，重點解決三個問題：一是堅定不移地推進市場化改革，更加注重發(fā)揮市場機制的作用，進一步擴大公平準入，創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。二是提高“兩個比重”，即居民收入在國民收入中的比重、勞動報酬在初次分配中的比重，建立健全中低收入者收入穩(wěn)定增長機制。三是整頓和規(guī)范收入分配秩序，有效治理公共資源占有、使用和分配領域的腐敗問題，下決心解決社會上廣為詬病的“灰色收入”（以及“隱性收入”）問題。在再分配環(huán)節(jié)，重點解決兩個問題：一是強化對高收入行業(yè)、群體的稅收調(diào)節(jié)。二是進一步轉變政府職能，克服政府與民爭利傾向，健全公共財政體制。有效控制行政成本，建設節(jié)約型政府。
在具體策略方面，建議采用“擴中、保低、抑高、規(guī)序”八字方針。“擴中”就是要擴大中等收入者（主要是工資收入者）的規(guī)模，并穩(wěn)步提高其收入水平，逐步形成穩(wěn)定而規(guī)模龐大的中等收入者階層。“保低”就是要切實保障低收入者的基本生活，消除絕對貧困現(xiàn)象，解決好困難群眾最關心、反映最強烈的教育、醫(yī)療、住房、社保、就業(yè)等基本民生問題，同時特別重視提高低收入者的收入水平。“抑高”就是要通過強有力的再分配手段，調(diào)節(jié)過高收入，抑制社會財富向少數(shù)人的過分集中，使廣大人民群眾能夠共享改革發(fā)展和社會進步成果。“規(guī)序”即規(guī)范收入分配秩序，就是要保護合法收入，取締非法收入，清理和規(guī)范灰色收入，逐步形成公開透明、公正合理的收入分配秩序。
第三，深化事業(yè)單位改革。事業(yè)單位是從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等領域公益服務，不以營利為目的的社會組織，也是政府基本公共服務的主要承載者�，F(xiàn)在，一些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分，事企不分，運轉機制不靈活，監(jiān)督管理薄弱；公益服務總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高；國家支持公益服務的政策還不夠完善，社會事業(yè)領域相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重滯后。這些問題嚴重影響了社會事業(yè)的健康發(fā)展，迫切需要通過分類推進事業(yè)單位改革加以解決。改革的基本思路是，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為主要從事公益服務、主要承擔行政職能好主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動三個類別，同時改革事業(yè)單位人事管理、收入分配、社會保險等方面制度和完善相關財政政策。通過改革，要建立功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，全面提高事業(yè)單位的效率與活力，促進社會事業(yè)更快更好發(fā)展，進一步改善政府的公共服務。
第四，加快發(fā)展社會服務業(yè)。發(fā)達國家的經(jīng)濟社會發(fā)展經(jīng)驗表明，當一國人均GDP達到一定水平時，就會面臨經(jīng)濟社會轉軌，即物質(zhì)生產(chǎn)部門創(chuàng)造的社會財富所占的份額有所下降，相應地非物質(zhì)生產(chǎn)部門通常包括社會事業(yè)、社會服務等領域的占比就會上升，這種轉變必然導致人們對公共服務和教育培訓、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂、體育休閑等社會服務的效率和質(zhì)量提出更高要求、更大需求，而我國目前就正在進入這一過渡時期。要盡快放寬對社會發(fā)展領域“非基本”部分的市場準入和投資限制，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的社會服務業(yè)發(fā)展新格局，滿足人民群眾多層次需求。對社會力量和民間資本舉辦的社會服務機構，給予與公共事業(yè)機構相同的“國民待遇”，在設立條件、資質(zhì)認定、登記管理、稅收政策、土地政策、信貸政策和政府購買服務等方面，一視同仁、同等對待。對舉辦社會養(yǎng)老、社會救濟（社會互助）、慈善捐助、就業(yè)培訓、扶貧等方面的社會服務機構，要實行特殊的稅收減免和政策扶持�？傊�，只要符合國家的產(chǎn)業(yè)政策、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護、資源利用和公共安全要求的社會服務項目和投資，政府就應鼓勵社會投資的介入。
第五，創(chuàng)新公共服務提供方式。要圍繞提高公共產(chǎn)品供給效率這個目的，按照不同類型公共產(chǎn)品的特點，加快公共服務提供方式創(chuàng)新。對于屬于公益性范圍的基本公共服務項目，可采取兩種改革路徑：一種是必須由政府直接舉辦的，要引入市場競爭機制，強化成本核算和績效管理，提高服務效率和服務質(zhì)量；另一種是政府不再具體承辦，采取出資向市場主體和社會組織購買服務的方式提供，也即“養(yǎng)事不養(yǎng)人”、“花錢買服務”，同時鼓勵和引導社會力量以多種方式參與，努力擴大公共產(chǎn)品供給渠道。而對于經(jīng)營性公共服務項目，則需要納入社會服務范疇，加快社會化、市場化改革步伐，放開市場準入門檻，堅決消除壟斷，讓各類公共服務提供者平等參與市場競爭。
第六，創(chuàng)新社會管理體制。社會管理領域很寬，重點是推進以下方面改革：一是改革城鄉(xiāng)戶籍制度。要從各地的實際情況出發(fā)，特別是要充分考慮城市的綜合承受能力，給地方比較充分的自主權�？梢钥紤]，對于直轄市和人口規(guī)模超過五百萬人的特大城市，應允許其在一定時期內(nèi)繼續(xù)實行適度從緊的戶口遷移政策，有計劃、分步驟地滿足部分長期在城市就業(yè)居住的外來人口進城落戶的愿望，防止城市人口過快、過度膨脹。對于計劃單列市、副省級城市、省會城市和人口規(guī)模超過兩百萬的大城市，可在堅持穩(wěn)定就業(yè)、固定住所（包括自購產(chǎn)權房和享受政府廉租房等保障性住房）和生活居住一定年限這三個基本條件的基礎上，積極穩(wěn)妥地放開城市戶籍準入限制。對于中小城市和縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，目前的戶籍遷移政策已經(jīng)基本放開，關鍵是推進基本公共服務均等化，使相同的城市戶籍具有相同的“含金量”。二是加強和改善流動人口管理與服務。按照常駐地原則，解決好流動人口的就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、子女就學、計劃生育、政治參與和權益保護等問題。三是推進城鄉(xiāng)自治，突出加強城鄉(xiāng)社區(qū)基礎和服務設施建設。四是加快培育各類社會組織發(fā)展，特別要大力發(fā)展非營利性的社會服務組織。五是健全應急管理體制機制，提高政府應對突發(fā)公共事件的能力。六是維護社會穩(wěn)定和公共安全，突出抓好源頭、化解矛盾。重點是建立健全社會治安綜合治理機制、利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、社會矛盾糾紛調(diào)處機制和權益保障機制等。完善社會矛盾預測預警機制，預防和妥善處置群體性事件。依法認真解決土地征用、房屋拆遷、企業(yè)改制、安全生產(chǎn)、環(huán)境污染和食品藥品安全等損害群眾利益的突出問題。
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